ยูเอ็นมีไว้ทำไม? ถ้ายุติวิกฤตรัสเซีย-ยูเครนไม่ได้ เพราะมี ‘เงื่อนไข’ เยอะไปหมด

อยากรู้แต่ไม่มีเวลา อ่านแค่ตรงนี้พอ

หลายคนคงสงสัยว่า UN หรือ ‘สหประชาชาติ’ มีหน้าที่อะไรในการจัดการความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิกทั่วโลก เพราะถึงจะเป็นความร่วมมือระหว่างประเทศที่เก่าแก่และตั้งขึ้นช่วงยุคสงครามโลกครั้งที่ 1-2 แต่ดูเหมือนยูเอ็นจะหยุดยั้งวิกฤตรัสเซีย–ยูเครนไม่ได้ ทั้งที่มีการสู้รบกันเกิดขึ้นแล้วชัดเจน ก็เลยมีคนตั้งคำถามว่าที่จริงแล้ว ‘ยูเอ็น’ คืออะไร มีหน้าที่ยังไง และมีอำนาจมากน้อยแค่ไหนในการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งก็มีความซับซ้อนเพิ่มขึ้นเพราะคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ’ (UNSC) ที่เป็นมือไม้ของยูเอ็นในการลงมติเพื่อหาแนวทางรักษาความมั่นคงของประชาคมโลก ก็ดันมี ‘รัสเซีย’ เป็น 1 ใน 5 ‘สมาชิกถาวร’ ที่มีสิทธิ ‘โหวตค้าน’ มติโดยรวมของประเทศสมาชิกอื่นๆ ได้ด้วย 

ยูเอ็นไม่ทำอะไรเลย หรือจริงๆ แล้ว ‘ทำไม่ได้’ กันแน่?

อาจเป็นเพราะยูเอ็น (ย่อมาจาก United Nations) ถูกพูดถึงตามหน้าสื่อมากมายว่าเป็นหนึ่งในผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับการรุกรานของรัสเซียที่มีต่อยูเครน แต่ก็ดูจะทำอะไรมากกว่านี้ไม่ได้ 

ถึงแม้ว่า ‘อันโตนิโอ กูเตียร์เรส’ เลขาธิการใหญ่ยูเอ็น จะเรียกร้องโดยตรงไปถึง วลาดีมีร์ ปูติน ประธานาธิบดีรัสเซีย ให้ถอนทหารออกจากยูเครนโดยทันที แต่ก็ไม่ได้มีผลทำให้ผู้นำรัสเซียซึ่งประกาศจุดยืน ‘สายเหยี่ยว’ มาเนิ่นนานรู้สึกสะท้านสะเทือนแต่อย่างใด 

แม้แต่ชาวเน็ตก็ตั้งคำถามว่าทำไมยูเอ็นถึงไม่ทำอะไรเลย? ก็คงจะต้องทำความเข้าใจกันก่อนว่า ยูเอ็นนั้นถูกก่อตั้งขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อป้องกันสงครามและความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นในโลกนี้ หลังจากที่เคยผ่านสงครามโลกครั้งที่ 1 และ 2 มาแล้ว แต่ประเทศสมาชิกดั้งเดิมที่เป็นผู้ร่วมก่อตั้งยูเอ็นยุคแรกก็คือหนึ่งในผู้จุดชนวนการสู้รบยูเครนขึ้นมาเองในครั้งนี้

ประวัติคร่าวๆ ของการก่อตั้งยูเอ็นนั้นเริ่มจากตอนแรกที่รวมตัวกันในนาม ‘สันนิบาตชาติ’ (The League of Nations : LN) ซึ่งเกิดขึ้นหลังจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 1 ก่อนจะถูกปรับเปลี่ยนเป็นสหประชาชาติหรือยูเอ็นในปี 1945 ซึ่งเป็นช่วงที่หลายประเทศทั่วโลกต้องเลือกข้างว่าจะอยู่กับ ‘ฝ่ายอักษะ’ หรือ ‘ฝ่ายสัมพันธมิตร’ ที่ตอนนั้นกำลังรบกันในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2

แกนนำฝ่ายอักษะประกอบด้วยนาซีเยอรมนี, อิตาลี และญี่ปุ่น ซึ่งเป็นผู้เปิดฉากสงครามก่อน ขณะที่ฝ่ายสัมพันธมิตร นำโดยสหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา สหภาพโซเวียต จีน โปแลนด์ เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ รวมถึงประเทศในเครือจักรภพอังกฤษและประเทศอื่นๆ ในทวีปต่างๆ ทั่วโลก

ประเทศในกลุ่มสัมพันธมิตรนี้เองที่ผลักดันให้เกิดความร่วมมือระหว่างประเทศในนามยูเอ็นหรือสหประชาชาติอย่างเป็นทางการ ทั้งยังร่วมกันรับรอง ‘กฎบัตรสหประชาชาติ’ หรือ UN Charter ซึ่งเป็นหลักการและแนวทางการทำงานของประเทศสมาชิกเพื่อ ‘รักษาสันติภาพของโลก’ โดยที่ประเทศสมาชิกยุคก่อตั้งมีทั้งหมด 51 ประเทศ แต่ที่ลงนามให้สัตยาบันรับรองกฎบัตรยูเอ็นด้วยจะอยู่ที่ 46 ประเทศเท่านั้น ขณะที่ปัจจุบัน ปี 2022 ยูเอ็นมีสมาชิกทั้งหมด 193 ประเทศ 

รัสเซียหรืออดีตสหภาพโซเวียต ถือเป็นสมาชิกสำคัญยุคก่อตั้งของยูเอ็น แถมยังได้รับสิทธิเป็น 1 ใน 5 สมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) เสาหลักที่สำคัญของยูเอ็น ซึ่งจะว่าไปก็ทำหน้าที่คล้ายๆ ‘กระทรวงกลาโหม’ ที่จะต้องคิดหาแนวทางและรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศสมาชิก และต้องร่วมกันลงมติเพื่อหาทางแก้ปัญหาหรือยุติความขัดแย้งระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นทั่วโลก เพียงแต่ยูเอ็นเอสซีไม่มีอำนาจทางทหารและไม่มีกองทัพเป็นของตัวเอง แต่มี ‘กองกำลังรักษาสันติภาพ’ (UN Peacekeepers) ที่เกิดจากการส่งทหารและบุคลากรจากประเทศสมาชิกทั่วโลกมาเข้าร่วมปฏิบัติภารกิจต่างๆ ของยูเอ็น 

วันที่ปูตินประกาศ ‘ปฏิบัติการพิเศษทางทหาร’ ทูตยูเครนในที่ประชุม UN ก็สวนกลับทันทีว่านี่คือการ ‘ประกาศสงคราม’ แล้วชัดๆ ทั้งยังเรียกร้องให้ผู้แทนรัฐบาลรัสเซียในยูเอ็นเอสซีทบทวนบทบาทของประเทศตัวเองที่ยังอยู่ในวาระประธานด้วยว่า การเปิดศึกกับประเทศเพื่อนบ้านคือการละเมิดหลักการของยูเอ็นใช่หรือไม่

เรื่องนี้ไม่มีคำตอบชัดเจนจากตัวแทนรัสเซียประจำยูเอ็นเอสซี และยังต้องหารือกันระหว่างกลุ่มประเทศสมาชิกถาวรและสมาชิกหมุนเวียนอีกครั้ง ซึ่งจะหาทางยุติเร็วๆ นี้ ก็คงเป็นไปไม่ได้ หรือไม่ก็ ‘ทำได้ยาก’ เพราะรัสเซียเป็นสมาชิกถาวรที่เข้มแข็งกว่าประเทศสมาชิกอื่นๆ โดยกฎบัตรยูเอ็นรับรองสถานะนี้โดยยึดตาม ‘หลักเอกภาพระหว่างมหาอำนาจ’ ซึ่งให้สิทธิยับยั้งมติ หรือ Veto แก่มหาอำนาจ 5 ชาติที่เป็นสมาชิกถาวรของยูเอ็นเอสซี 

นอกจากรัสเซียแล้วก็มี จีน สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และฝรั่งเศส ที่เป็นสมาชิกถาวรด้วย ซึ่งถ้าดูทิศทางลมการเมืองโลกในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จีนก็คงไม่หักกับรัสเซียด้วยการสนับสนุนมติยูเอ็นเอสซีโดยรวมที่จะคัดง้างการตัดสินใจใดๆ ของผู้นำรัสเซียที่ได้ดำเนินการไปแล้ว ต่อให้ชาติมหาอำนาจอื่นๆ อย่างสหรัฐฯ สหราชอาณาจักร และฝรั่งเศส ผนึกกำลังกัน ก็ไม่ทำให้เกิดมติเอกฉันท์ที่จะรับรองมาตรการยุติวิกฤตรัสเซีย–ยูเครนได้

ถ้าจะบอกว่าองคาพยพทั้งหมดของยูเอ็น คือ ‘เสือกระดาษ’ ที่ไม่มีเขี้ยวเล็บใดๆ เมื่อต้องไปงัดกับประเทศมหาอำนาจก็คงไม่ผิดความจริงนัก และเป็นเรื่องเข้าใจได้ที่เสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงยูเอ็นในฐานะความร่วมมือที่ใหญ่โตแต่ไม่ค่อยจะมีฟังก์ชันสมกับความขัดแย้งที่ซับซ้อนขึ้นทุกวันของโลกใบนี้จะเกิดขึ้น จนมีคำถามถึงขั้นว่า จะมียูเอ็นไปทำไม? ถ้าไม่สามารถช่วยแก้ไขปัญหาหรือยุติความขัดแย้งได้จริง 

อย่างไรก็ดี อาจต้องย้ำอีกครั้งว่าถึงแม้ฟังก์ชันการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งของยูเอ็นจะไม่ค่อยได้ผลนัก แต่เสาหลักอื่นๆ ของยูเอ็นซึ่งทำหน้าที่ด้านการช่วยเหลือเพื่อมนุษยธรรม, การพัฒนาสังคมและสร้างความเท่าเทียม, การปกป้องสิทธิมนุษยชน รวมถึงการแก้ปัญหาความยากจนและความอดอยาก ซึ่งอยู่ภายใต้ร่มขององค์การยูเอ็นต่างๆ ก็ยังพยายามทำงานกันอยู่อย่างแข็งขัน การจะยุบหรือยกเลิกยูเอ็นทั้งหมดจึงเป็นเรื่อง ‘เกิดขึ้นได้ยาก’ จนถึงขั้น ‘เป็นไปไม่ได้’ เพราะจะส่งผลกระทบเป็นโดมิโนลามไปทั่วโลกแน่ๆ

กองกำลังของยูเอ็นกับนาโต ‘แตกต่างกัน’ อย่างมาก

ถ้าพูดถึงหลักการในกฎบัตรของยูเอ็นแบบคร่าวๆ กระทรวงการต่างประเทศของไทยได้รวบรวมไว้แล้วในเว็บไซต์ MFA โดยระบุว่าหลัก 6 ข้อนั้น ประกอบด้วย

1. หลักความเสมอภาคในอธิปไตย คือ ทุกรัฐมีความเสมอภาคกันในอำนาจอธิปไตย ประเทศสมาชิกสหประชาชาติจึงมีสิทธิมีเสียงเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะเป็นประเทศใหญ่หรือเล็ก 

2. หลักความมั่นคงร่วมกัน: ประเทศสมาชิกต้องรวมกำลังกันเพื่อธำรงไว้ซึ่งสันติภาพและความมั่นคงร่วมกัน โดยต้องยอมรับและปฏิบัติตามข้อผูกพันตามกฎบัตร โดยเฉพาะคำวินิจฉัยของคณะมนตรีความมั่นคงระหว่างประเทศ 

3. หลักเอกภาพระหว่างมหาอำนาจ: กฎบัตรให้ความรับผิดชอบพิเศษแก่มหาอำนาจ 5 ประเทศเป็นสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงระหว่างประเทศ และให้สิทธิยับยั้ง (Veto)

4. หลักการไม่ใช้กำลังและการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี: เพื่อจำกัดความขัดแย้งทั้งหลายให้อยู่ในขอบเขต ไม่กระทบสันติภาพโดยส่วนรวม

5. หลักความเป็นสากลขององค์กร: เปิดกว้างแก่รัฐที่รักสันติทั้งปวง และให้ประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกพึงปฏิบัติตามหลักการของสหประชาชาติเท่าที่จำเป็นแก่การรักษาสันติภาพ

6. หลักการเคารพเขตอำนาจศาลภายใน: ไม่มีข้อความใดในกฎบัตรที่ให้อำนาจแก่สหประชาชาติเข้าแทรกแซงกิจการที่อยู่ในเขตอำนาจภายในของรัฐ

พอได้เห็นหลัก 6 ข้อนี้แล้วก็คงจะเข้าใจได้ว่าเงื่อนไขที่เป็น ‘อุปสรรค’ ในการทำงานของยูเอ็นให้เป็นจริงได้ยากน่าจะมาจาก ‘หลักเอกภาพระหว่างประเทศมหาอำนาจ’ ทำให้ประเทศอื่นๆ ไม่มีปากมีเสียงมากนัก ไม่ว่าจะทำอะไรก็ต้องรอไฟเขียวจากประเทศมหาอำนาจที่เป็นสมาชิกถาวรกันก่อน ทำให้ในทางปฏิบัติ ยูเอ็นไม่มีทางรักษาหลักความเสมอภาคเอาไว้ได้เช่นกัน

นอกจากนี้ ‘ทหารหมวกฟ้า’ จากประเทศสมาชิกยูเอ็นที่เข้าร่วมเป็น UN Peacekeepers ไม่ได้รับอนุญาตให้เปิดฉากต่อสู้ เพราะมีกฎชัดเจนว่าทำได้แค่ ‘ป้องกันและคุ้มครอง’ หรือไม่ก็ ‘ตรึงกำลังรักษาความสงบ’ ในพื้นที่ความขัดแย้งของประเทศสมาชิก 

ทหารของยูเอ็นจึงต่างจากทหารของนาโต (NATO) หรือองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ ที่เป็นปัจจัยหนึ่งของวิกฤตรัสเซีย–ยูเครนครั้งนี้ เพราะทหารของนาโตมาจาก 26 ประเทศสมาชิก ซึ่งได้รับอนุญาตให้ปฏิบัติการทางทหาร ไม่ว่าจะเป็นการฝึกซ้อมหรือสู้รบได้ โดยจะต้องผ่านมติเห็นชอบของประเทศสมาชิก ทำให้ความพยายามที่จะเข้าร่วมกับนาโตของรัฐบาลยูเครนกลายเป็น ‘หอกข้างแคร่’ ที่รัฐบาลรัสเซียมองว่าจะเป็นภัยคุกคามความมั่นคงในภูมิภาคยุโรปตะวันออก 

หลายประเทศที่เคยเข้าร่วมกับระบอบคอมมิวนิสต์ของสหภาพโซเวียตในอดีต ต่างก็หันไปร่วมมือกับนาโตในปัจจุบัน ถ้าหากว่าปล่อยให้ยูเครนที่มีพรมแดนติดกับรัสเซียเข้าร่วมด้วยก็คงไม่ต่างจากเปิดทางให้ศัตรูยื่นมีดมาจ่อคอ ประธานาธิบดีปูตินของรัสเซียจึงประกาศ ‘ไม่ยอม’ ให้ยูเครนเข้าเป็นสมาชิกนาโตเด็ดขาด เพราะถ้ายูเครนเป็นสมาชิกนาโต อาจปล่อยให้มีการนำกำลังทหารหรืออาวุธยุทโธปกรณ์เกี่ยวกับขีปนาวุธมาติดตั้งชายแดนที่จะเข้าข่าย ‘ภัยคุกคาม’ ชัดเจน เพราะนาโตนั้นก่อตั้งขึ้นก็เพื่อต่อสู้กับการขยายอำนาจของอดีตสหภาพโซเวียตที่กลายเป็นรัสเซียในปัจจุบัน 

เมื่อเตือนแล้วแต่รัฐบาลยูเครนชุดปัจจุบันก็ยังพยายามผลักดันการเข้าเป็นสมาชิกนาโต ทำให้รัสเซียประกาศสนับสนุนกลุ่มแบ่งแยกดินแดนที่เป็นปัญหาเรื้อรังของยูเครน และอ้างเหตุผลนี้นำกำลังทหารรุกรานเต็มกำลัง แม้จะยังไม่ยอมประกาศสงคราม แต่ในทางปฏิบัติก็น่าจะเรียกว่าอย่างนั้นได้ เพราะมีทั้งการโจมตีทางบกและทางอากาศ โดยลามไปถึงกรุงเคียฟที่เป็นเมืองหลวงของยูเครนแล้วด้วย แถมยังลงนามรับรองสาธารณรัฐโดเนตสก์และสาธารณรัฐลูฮันสก์ที่ประกาศอิสรภาพแยกตัวจากยูเครนกันไปเมื่อกลางเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ซึ่งท่าทีของปูตินไม่ต่างกับการประกาศว่าภูมิภาคนี้ ‘ใครใหญ่ที่สุด’

พอเรื่องมาถึงตรงนี้ สิ่งที่รัสเซียกระทำ (ภายใต้การนำของปูติน) จึงถูกมองว่า ‘ล้ำเส้น’ ความชอบธรรมในการป้องกันดินแดนของตัวเองไปไกลแล้ว และกลายเป็นเรื่องย้อนแย้งมากเพราะรัสเซียเองก็มีบทบาทสำคัญในฐานะประธานยูเอ็นเอสซีในวาระปัจจุบัน ที่โดยหลักแล้วจะต้องธำรงรักษาความมั่นคงและยุติความขัดแย้งในโลก

ด้าน ‘แอนดรูว์ แมคคลีอัด’ นักวิชาการด้านนโยบายสาธารณะและศาสตราจารย์รับเชิญของคิงส์คอลเลจลอนดอน ก็ตั้งคำถามผ่านบทความในเว็บไซต์ The Conversation ว่า การกระทำของรัสเซียนั้นถือว่าละเมิดหลักยูเอ็นไปแล้วหลายข้อ ไม่ว่าจะเป็นการละเมิดอำนาจอธิปไตย, ธำรงไว้ซึ่งสันติภาพและความมั่นคงร่วมกัน และหลักการไม่ใช้กำลังและการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี ซึ่งถ้าจะให้ดี ประเทศสมาชิกยูเอ็นชาติอื่นๆ ควรจะรวมกำลังกัน ‘ขับไล่รัสเซีย’ พ้นตำแหน่งนี้ไป …ฟังดูแล้วเหมือนจะเป็นเรื่องง่ายๆ แต่จะทำได้หรือเปล่า…นั่นก็อีกเรื่อง

อ้างอิง

• UN News. As Security Council meets on Ukraine crisis, Russia announces start of ‘special military operation’. https://bit.ly/3IfyUyO
• The Conversation. Ukraine invasion: should Russia lose its seat on the UN Security Council?. https://bit.ly/3p9UGN1
• Thailand UN. หน่วยงานของสหประชาชาติใน ประเทศไทย. https://bit.ly/3BSLfXh
• BrandThink. NATO คือใคร เกี่ยวอะไรกับปมยูเครน–รัสเซีย? ชวนย้อนรอย 5 สมรภูมิที่ NATO เคยเข้าร่วม. https://bit.ly/3sjdvPI
• กรมองค์การระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ. ประวัติ UN สหประชาชาติ. https://bit.ly/3Im49sa
• กระทรวงการต่างประเทศ. องค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Treaty Organisation – NATO). https://bit.ly/3shaRde